Правно становище – Савин Ковачев

Оригиналният документ в PDF формат може да свалите ТУК.

Съдържание на документа:

ПРАВНО СТАНОВИЩЕ
от
САВИН ВЕСЕЛИНОВ КОВАЧЕВ

ОТНОСНО: Актуален юридически статус на Разрешение за строеж на сграда „Златен век“

В изпълнение на поставената ми задача за изготвяне на правно становище относно правния статус /валидността/ на Разрешение за строеж № 134 от 26.01.2007 г., издадено по одобрен инвестиционен проект за „Административна сграда с офиси, търговски обекти, ателиета, технически помещения, подземни и надземни гаражи и паркинги” в УПИ 1-98,99, кв. 272а, Местност „Лозенец – I част“, гр. София“ извърших обстоен преглед на предоставените ми строителни книжа, тълкувателни писма и становища на компетентни органи, както и кореспонденция на страните, участвуващи в административното производство.

Съотнасяйки посочените документи към релевантната правна уредба и съществуващата съдебна практика, формирах следните изводи относно фактическата и правната обстановка, свързана с цитираното по- горе разрешение за строеж:

1. Градоустройствената основа за строежа – предмет на запитването е одобрена със Заповед № РД-09-50-10/05.02.1996 г. на Главния архитект на София. Това е частичен застроителен и регулационен план /ЧЗРП/ за кв. 272А, м. „Лозенец I част”, КЗСП за парцели I, II, III и IV, кв. 272А, м. „Лозенец I част”, както и кадастрален план и улична и дворищна регулация на кв. 272А, м. „Лозенец I част”.

2. Главният архитект на София на 02.02.2004 г. издава Виза за проектиране на административна сграда на 34 етажа и сграда с нежилищна функция на 2 и 6 етажа с подземни гаражи в УПИ 1-98, 99, кв. 272А, м. „Лозенец – I част”, СО – район „Лозенец”, гр. София, на основание чл. 140, ал. 1, във връзка с чл. 27, ал. 3, чл. 134, ал.6 от Закона за устройство на територията (ЗУТ).

3. На основата на одобрени на 24.01.2007 г. инвестиционни идейни проекти Главният архитект на София издава Разрешение за строеж № 134 от

26.01.2007 г.

Строежът е Втора категория, по силата на чл. 137, ал.1, т. 2, буква „д“ ЗУТ – „сгради и съоръжения за обществено обслужване с капацитет над хилядя места за посетители“.

4. Според чл. 157, ал. 1 от ЗУТ за начало на строежа се счита денят на съставяне на протокола за откриване на строителна площадка и определяне на строителна линия и ниво.

5. За откриване на строителната площадка е съставен Протокол обр.2 за откриване на строителната площадка и определяне на строителна линия и ниво от

11.01.2010 г.

Тази дата се счита за начало на строителния процес по ЗУТ. На 12.01.2010 г. е заверена и Заповедната книга на строежа.

6. Към датата на започване на строителството, /11.01.2010 г./ нормата на чл. 153, ал. 2 от ЗУТ постановява, че разрешението за строеж губи своето правно действие, ако строителството не е започнало в продължение на 3 години от влизането в сила на разрешението за строеж. Впрочем, тази норма има същия текст и към датата на влизане в сила на разрешението за строеж през 2007 г. Очевидно е, че тригодишният срок е спазен в конкретния случай.

7. На основание чл. 153, ал.З от ЗУТ, Разрешението за строеж № 134 от 26.01.2007 г. е презаверено за срок от 5 години със Заповед № РД-09-50-1027 от

19.11.2012 г.,

на Главния архитект на София. Така действието на разрешението за строеж се продължава до 19.11.2017 г., и то напълно в съответствие с действащата по това време редакция на ЗУТ. По това време чл. 153, ал.2 от ЗУТ гласи, че разрешението за строеж губи правно действие, ако в продължение на 5 години от влизането му в сила не е завършен грубият строеж. В ал. 3 на чл. 153 е постановено, че строежът, за който разрешението за строеж е загубило правно действие, може да се осъществи, ако съответното разрешение за строеж

бъде презаверено в срок до 1 година от изтичането на „валидността му“.

8. Титулярът на разрешението за строеж е поискал неговата презаверка със свое заявление с вх. № САГ16-АП00-1029 от

14.12.2016 г.

Предполагам, че в компетентната администрация /НАГ/ това действие е предизвикало недоумение и е бил поставен въпроса относно възможността за презаверка на разрешение за строеж преди изтичане на срока на правното му действие. По тази причина, на 25.01.2017 г. в НАГ е предоставено писмо на МРРБ, в което се потвърждава, че няма пречка едно разрешение за строеж да бъде презаверено преди изтичане на срока му на валидност. Това писмо има характер на методическо ръководство /указание/ и няма задължителна и обвързваща сила спрямо администрацията, до която е адресирано.

9. В началото на февруари 2017 г. Народното събрание прие ЗИДЗУТ, засягащ и разпоредбите на чл.153 относно загубата на правно действие на разрешението за строеж. За съжаление, точно по прилагането на висящите производства в тази насока, не бяха формулирани и приети преходни и заключителни разпоредби.

10. Все пак, титулярът на разрешението за строеж подава заявление за прекратяване на производството по презаверката му, воден от убеждението, че последните промени в чл.153 ЗУТ са направили презаверката излишна. Със Заповед № РА51-25 от 06.02.2017 г. на Главния архитект на София производството по презаверката е прекратено. Считам, че с прекратяването гл. архитект се е солидаризирал с мотивите на Възложителя, считайки, че разрешението за строеж все още е валидно и няма никаква необходимост от презаверката му.

11. Каква е актуалната редакция на ЗУТ, действаща преди изтичане на срока на валидност на вече презавереното разрешение за строеж. Та е в сила от 10.02.2017 г. Съгласно ромяната на чл. 153, ал. 2, т. 3 от ЗУТ “разрешението за строеж губи правно действие, когато в продължение на

10 години

от започване на строителството не е завършен грубият строеж за обектите по чл. 137, ал. 1, т. 1 и 2“. Безспорно, сграда „Златен век“ е относима към обектите, попадащи в конкратната хипотеза. Важно е да се отбележи, че по новата регламентация, срокът за завършване на даден обект се изчислява не от датата на презаверката на разрешението му за строеж, а от началото на строителството му. В конкретния случай, това е 11.01.2010 г. Това дава основание да се направи твърдението, че по силата на новата редакция на чл. 153, ал. 2, т. 3 от ЗУТ, разрешението за строеж ще бъде валидно до

11.01.2020 г.

В този смисъл е и направено през 2018 г. изказване на гл. архитект на София.

12. Всичко около казуса „Златен век“ би било безспорно, ако в ПЗР на ЗИДЗУТ от 02.2017 г. бяха инкорпорирани нарочни текстове относно приложимостта на новите срокове на валидност на разрешенията за строеж към заварените случаи на разрешения за строеж, които са „в сила“ към 10.02.2017 г. И тъй като това не бе направено, не ни остава нищо друго, освен да се обърнем към релевентното действащо българско право, практиката на Конституционния съд на РБ, останалата съдебна практика и правната доктрина.

13. Анализът на фактическата обстановка би бил непълен без отчитането на аще поне два факта. Първият е , че в писмо на МРРБ изх. № 70-00-906/30.08.2017 г. се твърди, че „в конкретния случай независимо от наличието на презаверено през 2012 г. по реда на чл. 153, ал. 3 от ЗУТ, в редакцията му преди ЗИД на ЗУТ, обн. в ДВ, бр. 13 от 07.02.2017 г. разрешение за строеж, строителството по което е започнало в 3-годишния срок с откриване на строителната площадка и определянето на строителна линия/ниво (съставяне на образец 2) през 2010 г., срокът за завършване е 10 години и се отчита от датата на започване на строителството, а именно датата на съставянето на протокол образец 2“.

Отново отбелязваме, че това писмо на зам.- министър няма императивен характир. Все пак, със Заповед № РА51-226 от 20.09.2017 г. на Главния архитект на София за допълване разрешение за строеж № 134 от 26.01.2007 г. е допуснато съществено изменение в одобрения инвестиционен проект при условията на чл.154, ал.2, т.5, т.6 и т.7 от ЗУТ. В мотивите на акта се отбелязва и съдържащите се констатации в писмото на МРРБ.

Това означава, че към 20.09.2017 г., гл. архитект е считал, че разрешението за строеж е валидно до 11.01.2020 г.

Впоследствие, през 2018 г., „упражнението“ по чл.154 е повторено още два пъти. Логично е да си зададем въпроса, как гл. архитект е допуснал три съществени отклонения от одобрени строителни книжа /действие, което се прави в хода на строителството/, ако по това време разрешението за строеж е било загубило своето правно действие …..

Изводи относно юридическия статус на разрешението за строеж на сграда „Златен век“:

1. Отправна точка следва да ни бъде чл. 14, ал. 1 от Закона за нормативните актове /ЗНА/. Според него, обратно действие на норматевни разпоредби може да се придаде само по изключение и то с изрична законова разпоредба. Очевидно, съгласно цитираната норма от ЗНА, разпоредбата на чл. 153, ал. 2, т. 3 от ЗУТ няма обратно действие, тъй като липсва условието за наличие на изрична законова разпоредба. Но дали, в конкретната хипотеза разглежданото разрешение за строеж „има нужда от норма“, която да упражни обратно действие по отношение на него…

2. Всеки нов закон или негово изменение заварват дадена група правоотношения /т. нар. „висящи правоотношения“/. Но е възможно новият норматинев акт да преуреди и действието на правотношения, които са настъпили и дори завършили далеч преди влизането му в сила /пример за това са текстове то §§ 6 и 8 от ДР на ЗУТ/.

В такъм случай бихме могли да разделим на теория действието на промените в чл.153 ЗУТ в три насоки, а именно:

• Действие, спрямо разрешения за строеж, заварени от промените, но които са загубили своето правно действие към тази дата. В конкретния случай, считам че не се касае за подобна хипотеза, по причини споменати по- горе. Възможно е, обаче, да бъде изказана и хипотезата, че конкретното разрешение за строеж не е валидно до 10.01.2020 г., а до 19.11.2017 г.

Ако това становище надделее, ще бъде трудно да се обоснове ретроактивно действие на ЗИДЗУТ, защото то не е предвидено с ПЗР.

Следва да се отбележи, че тук става въпрос за същинското и най- силно ретроактивно действие на закона – когато се въздейства на юридически факти, които вече са настъпили и са погасени преди промяната и им се придава нова сила и значение. В конкретната хипотеза това щеше да е налице, ако на вече загубили своето правно действие разрешения за строеж бе възстановена валидността със задна дата и, ака това бе изрично допуснато изрично с норма в ПЗР;

• Действие, спрямо разрешения за строеж, които са „заварени“ от ЗИДЗУТ.

Това са разрешения за строеж, които все още не са изгубили своето правно действие. По мое убеждение, такава и е разглежданата от мен хипотеза. И тук трябва да си отговорим на въпроса, дали спрямо това все още действащо разрешение за строеж ще разпростре действието си новото материално право от февруари 2017 г. или то ще бъде под въздействието на вече несъществуващата норма. Според правната теория /тук могат да се читират много трудове още от времето на В. Таджер/ действието на дадена материалноправна норма върху заварени правоотношения не представлява ново, отделно действие на гражданския закон във времето /напред или назад/.

Много е важно и да отбележим и практиката на КС на РБ, според който „хипотезата на прилагане на новия закон към заварено правоотношение, не е равнозначно на обратно действие на новия закон /Решение № 5 от 11.05.2017 г., както и значителе брой подобни решения от 1996 до наши дни/. От посочената съдебна практика и правна доктрина, смело може да се изведе становището, че разпростирането на действието на новото материално право но чл.153 ЗУТ от 02.2017 г. върху все още действащи разрешения за строеж не представлява същинско ретроактивно действие на новия закон, а неговото моментално действие върху заварени „жизнени“ правоотношения.

Отделно от това, изказвам становище, че е напълно неоправдано да се смята, че законодателят е продължил по някакъв начин действието на вече отмененото материално право само за заварените случаи. Това би следвало също да бъде изрично уредено с ПЗР, но не е направено. Освен това титулярите на РС, заварени от промените биха били поставени в доста неравностойно положение спрямо титулярите на РС, влезли в сила след 10.02.2017 г. Това противоречи директно на КРБ. По такъв начин следва да изключим и т. нар. „фантомно“ действие на отменения закон /някои автори го наричат и „преживяване на стария закон“/.

• Действие, спрямо разрешение за строеж, издадени след влизане в сила на ЗИДЗУТ- тук хипотезата не се нуждае от коментар.

Какви заключения могат да бъдат направени въз основа на изложените дотук разсъждения:

1. Разрешение за строеж № 134 от 26.01.2007 г. е било законосъобразно издадено издадено, влязло е в сила и е напълно законосъобразно презаверено на 19.11.2012 г. По тогава действащата нормативна уредба /по специално – старата редакция на чл.153 ЗУТ/, разрешението за строеж би следвало да загуби правното си действие на 19.11.2017 г.

2. Към момента на влизане в сила на ЗИДЗУТ от февруари 2017 г. /по точно – на 10.02.2017 г./ разрешение за строеж № 134 не е изгубило правното си действие. По такъв начин то има статут на „заварено от новия закон правоотношение“. Както бе отбелязано по- горе, по силата на правилото за директното действие на нормите на новото материално право върху всички съществуващи правоотношения, следва да се приеме че новите правила на чл.153 относно загубата на правно действие на РС ще са приложими и за конкретната хипотеза.

Не съществува изрична разпоредба в ПЗР на ЗИДЗУТ, която изключва прякото действие на новите норми към заварени действащи РС. Следва да се подчертае, че тук не сме изправени пред хипотеза на обратно действие на материалното право. То действа само занапред и не произвежда действие в миналото.

3. По силата на изтъкнатите по- горе съждения,

категорично приемам, че Разрешение за строеж № 134 от 26.01.2007 г. понастоящем не е изгубило своето правно действие. То ще бъде „в сила“ до 10.01.2020 г.

В случай, че не бъде променена дотогава уредбата на чл.153 ЗУТ, след изтичане на този срок, в тримесечен срок /до 10.04.2020 г./ ще може да се поиска презаверката на РС за нови 10 години.

4. Възможна е и друга правна трактовка на казуса. Тя изхожда от принципа, че новото материално право не може да разпростре действието си върху заварените действащи правоотношения без това изрично да е уредено с ПЗР на изменителния закон.

В този случай, следва да се приеме, че Разрешение за строеж № 134 от 26.01.2007 г. е изгубило правното си действие на 19.11.2017 г. Персонално, след анализа на множество нормативни и съдебни актове,

аз не споделям тази позиция.

Първоначално тя не е споделена и от НАГ и МРРБ, видно от предоставените ми административни преписки и писма на МРРБ. Очевидно, при промяната в позицията има влияние на „неюридически“ фактори, които могат да бъдат преодолени по различни пътища, включително и при повдигане на евентуален съдебен спор. Практиката на КС на РБ и на други граждански съдилища категорично подкрепя становището ми по т.3.

5. Ще спомена и още едно твърдение, засягащо конкретния казус, наложено от съдебната практика. Редица съдилища / виж. Решение № 9059 от 03.07.2018 г. на ВАС по адм. Дело № 11341 от 2017 г. и др./ приемат, че влизането в сила на заповед за изменение и допълнение на разрешение за строеж по чл. 154, ал. 5 от ЗУТ, има като правен ефект подновяване на срока на валидност на разрешението за строеж, считано от датата на влизане в сила на заповедта за изменението и допълнението му.

В евентуален съдебен процес, би могъл да се използва и този аргумент, чрез който да се твърди, че РС ще е валидно поне в срок до 5 години от датата на неговата последна промяна. Съвсем честно казано, аз не споделям напълно това становище, но не мога да пренебрегна практиката на съда, дори когато тя не отговаря на разбиранията и очакванията ми…

ИЗГОТВИЛ СТАНОВИЩЕТО:

САВИН КОВАЧЕВ

Вашият коментар

Вашият имейл адрес няма да бъде публикуван. Задължителните полета са отбелязани с *